Xem xét lại cuộc khủng hoảng nợ của Zambian

Kể từ khi công bố Sáng kiến ​​Vành đai và Con đường của Trung Quốc năm 2013, những lo ngại về chủ nghĩa đế quốc kinh tế của Trung Quốc thông qua việc tài trợ cho các dự án phát triển đã tiếp tục thông báo cho các ý kiến ​​phương Tây về quan hệ Trung Quốc-Châu Phi. Năm 2020, Zambia trở thành quốc gia châu Phi hậu COVID-19 đầu tiên “vỡ nợ trái phiếu châu Âu”, làm dấy lên mối lo ngại mới về “chính sách ngoại giao bẫy nợ” của Trung Quốc. Việc các công ty Trung Quốc chiếm “1/8 sản lượng công nghiệp của lục địa” là đủ để đặt câu hỏi về sự bình đẳng trong mối quan hệ Trung Quốc-Châu Phi. Tuy nhiên, mặc dù Trung Quốc nắm giữ 153 tỷ đô la Mỹ trong các khoản vay của châu Phi, nhưng ý tưởng cho rằng Trung Quốc tích cực thiết kế các khoản vay vì lợi ích quốc gia giả định một âm mưu được tính toán hoàn hảo nhằm gây ra nợ mà đơn giản là không tồn tại trong đầu tư của Trung Quốc ở châu Phi. Xem xét kỹ hơn cuộc khủng hoảng nợ của Zambia, một trong những ví dụ nghiêm trọng nhất về nợ Trung Quốc, cho thấy sự thiếu phát triển đã thúc đẩy các khoản vay của châu Phi như thế nào, cùng với sự quản lý yếu kém của cả Trung Quốc và Zambia đã tạo ra cuộc khủng hoảng ngày nay.

Vấn đề với đầu tư của Trung Quốc

Điều đó không có nghĩa là viện trợ của Trung Quốc cho châu Phi xuất phát từ lòng nhân từ. Không thể bỏ qua những động cơ lịch sử của Trung Quốc trong việc can dự với châu Phi. Sau một thời gian bị cô lập do Chiến tranh Triều Tiên, Trung Quốc đã tìm kiếm các mối liên hệ kinh tế và chính trị với châu Phi, nhập khẩu nguyên liệu thô để đổi lấy quyền sở hữu nhiều hơn đối với sản xuất của họ. Ở Zambia, ngành khai thác đồng chiếm 80% sản lượng kinh tế, nhưng sự sụt giảm giá đồng trong những năm 1970 đã dẫn đến việc bán Mỏ đồng hợp nhất Zambia (ZCCM) cho các công ty nước ngoài như Công ty khai thác kim loại màu Trung Quốc (CNMC). Việc mua lại 85% mỏ Luanshya và Chambishi, cùng với “51% cổ phần đa số trong mỏ niken duy nhất của Zambia” của Tập đoàn khai thác Jinchuan Trung Quốc, càng làm sâu sắc thêm sự kiểm soát lợi nhuận của Trung Quốc đối với nền kinh tế Zambia. Hơn nữa, việc Trung Quốc thành lập Diễn đàn Hợp tác Trung Quốc-Châu Phi (FOCAC) năm 2006 đã chính thức hóa sự phát triển của Trung Quốc ở châu Phi bằng cách cam kết viện trợ thêm. Hệ lụy của tổ chức này thật quỷ quyệt. Viện Brookings lưu ý rằng hội nghị Tầm nhìn 2035 gần đây của FOCAC có cùng mục tiêu về đầu tư và phát triển quốc tế như hội nghị Tầm nhìn 2035 của Trung Quốc, bên cạnh cùng mốc thời gian đạt được hiện đại hóa vào năm 2035. Xem xét lời hứa về 60 tỷ đô la Mỹ vào năm 2035, sự tồn tại của FOCAC tiết lộ rõ ​​ràng cách Trung Quốc coi phát triển toàn cầu là chìa khóa cho tăng trưởng trong nước. Quyền sở hữu của Trung Quốc đối với ngành khai thác mỏ và quá trình cung cấp các khoản vay cho thấy rõ ràng sự thống trị về cấu trúc của Trung Quốc trong mối quan hệ này.

Các nhà phê bình phương Tây đổ lỗi cho sự lạm dụng quyền lực của Trung Quốc đối với những khó khăn kinh tế của Zambia. Thật vậy, các tiêu chuẩn lao động của Trung Quốc đã bị chỉ trích vì tạo điều kiện tồi tệ cho người lao động châu Phi. Tính đến năm 2010, tiền lương của Zambia chỉ khiến Trung Quốc tốn “0,093% tổng thu nhập” và các quy định về sức khỏe đã bị chỉ trích vì đe dọa người lao động phải làm việc nhiều giờ hơn và tiếp xúc nhiều hơn với “axit … khói và bụi độc hại” so với những gì luật pháp Zambian cho phép. Căn nguyên của những vấn đề này dường như là do Trung Quốc không biết gì về các tiêu chuẩn thực hành quốc tế, nhưng quyền lực không thể thách thức của Trung Quốc rõ ràng là cơ sở cho việc phớt lờ quyền của người lao động. Một hệ quả đáng lo ngại của sự kiểm soát này đã xuất hiện trong cuộc bạo loạn Chambishi năm 2006, khi các công nhân Zambia phản đối một vụ nổ mỏ năm 2005 khiến 46 công nhân thiệt mạng trong một mỏ của CNMC. Thay vì công nhận các yêu cầu của Zambian về các biện pháp an toàn và chăm sóc sức khỏe được cải thiện, các nhà quản lý Trung Quốc đã bắn sáu người biểu tình. Việc không cung cấp nước uống được, tiền lương cao hơn và thiết bị bảo vệ chống lại bệnh bụi phổi silic đặc biệt nghiêm trọng khi Trung Quốc sẵn sàng chi 350 triệu đô la Mỹ cho Nhà máy luyện đồng Chambishi mới với công nghệ vi tính hóa (HRW). Việc Trung Quốc phớt lờ sự khác biệt về văn hóa và đối xử bất công với người lao động địa phương cho thấy cách Trung Quốc thu lợi từ sự đau khổ của người Zambian.

Quy chế phát triển yếu kém ở Zambia

Tuy nhiên, câu chuyện thuận tiện này về chủ nghĩa thực dân mới của Trung Quốc đã sụp đổ khi phân tích cuộc khủng hoảng nợ dường như thúc đẩy sự phụ thuộc của Zambia vào Trung Quốc và các vấn đề lao động. Zambia có “số lượng người cho vay Trung Quốc cao nhất” trong số tất cả các quốc gia châu Phi và Trung Quốc sở hữu 69% ngành xây dựng. Tuy nhiên, nợ của Trung Quốc chỉ chiếm “17,6% tổng số khoản thanh toán nợ nước ngoài”, cho thấy phản ứng của Zambian đối với đầu tư nước ngoài nói chung cần phải cải cách. Các nhà lãnh đạo châu Phi cũng đồng lõa trong việc tích lũy các khoản vay phát triển của Trung Quốc thông qua các khuyến khích bầu cử. Như Ching Kwan Lee giải thích, các chính trị gia thường xuyên nhận được tiền lại quả và bỏ phiếu cho việc đồng ý với các thỏa thuận phát triển, với việc Tổng thống Edgar Lungu tăng khoản vay từ Trung Quốc trong thời kỳ giá đồng sụt giảm. Về cơ bản hơn, công dân Zambia tìm cách hưởng lợi từ sự phát triển, với các quan chức tuyên bố rằng “chúng tôi muốn vay để xây dựng cơ sở hạ tầng” và người dân mong muốn cơ sở hạ tầng đường xá, năng lượng và kỹ thuật số được cải thiện. Sự thiếu phát triển lịch sử của châu Phi, được thúc đẩy bởi chủ nghĩa thực dân châu Âu, dẫn đến sự thiếu đa dạng về kinh tế và cơ sở hạ tầng nghèo nàn của Zambia, tạo ra mong muốn bù đắp bằng siêu phát triển. Một báo cáo năm 2012 của Zambian cho thấy “công chúng có những kỳ vọng hoàn toàn không thực tế… rằng tất cả… các con đường cuối cùng sẽ được trải nhựa,” và kế hoạch Đường trải nhựa 8000 của Lungu đã khiến chính phủ phải vay 287 tỷ USD từ Eximbank Trung Quốc. Với kế hoạch phát triển đường xá trị giá 863 tỷ đô la Mỹ vào năm 2020, ý thức của người dân Zambia về quyền được hưởng cơ sở hạ tầng hiện đại và việc chính phủ sẵn sàng nuông chiều chúng rõ ràng đã góp phần vào cuộc khủng hoảng nợ của đất nước. Trong nỗ lực tìm kiếm cơ sở hạ tầng, chính phủ Zambia đã vi phạm các quy định hiện hành về đầu tư trực tiếp nước ngoài, với việc ra quyết định ngày càng tập trung dẫn đến việc Tổng thống và Bộ trưởng Bộ Tài chính trực tiếp ký kết hợp đồng mà không có sự chấp thuận của quốc hội. Tuy nhiên, thực tế là không có quốc gia nào khác đồng ý tài trợ cho các dự án này cho thấy rằng sự bỏ bê toàn cầu đối với sự phát triển của châu Phi khiến các quốc gia như Zambia có ít lựa chọn trong cuộc chiến giành cơ sở hạ tầng tốt hơn.

Trung Quốc đáp ứng nhu cầu của Zambian

Bất chấp số lượng lớn các bên cho vay Trung Quốc hỗ trợ cuộc khủng hoảng nợ đường bộ, ngành năng lượng của Zambia thiếu khoản đầu tư săn mồi này. Chỉ có Sinohydro của Trung Quốc nổi lên với tư cách là nhà thầu cho Dự án Kafue Gorge và 76% các hợp đồng năng lượng, và chỉ có bốn nhà máy điện mới được triển khai kể từ năm 1977. Thỏa thuận công ty đơn lẻ này cho thấy rằng Trung Quốc không thực sự hy vọng có được tài sản của Zambian thông qua nợ ở lĩnh vực năng lượng. Nói rộng hơn, những khác biệt trong hành vi này cho thấy rằng những tuyên bố về chủ nghĩa đế quốc kinh tế của Trung Quốc là không thể khái quát hóa. Trên thực tế, sự hỗ trợ kinh tế của Trung Quốc đôi khi đã mang lại lợi ích cho Zambia. China-Africa Cotton, công ty bông của Trung Quốc, đã tạo “hợp đồng với hơn 100.000 nông dân” ở Malawi và Zambia, tài trợ cho các chuyến đào tạo để chuyển giao kiến ​​thức cho các nhà quản lý bông của Zambian. Trong cuộc suy thoái năm 2008, khoảng 100.000 người Zambia mất việc làm khi “các công ty khai thác mỏ phương Tây cắt giảm và thậm chí đóng cửa sản xuất”, nhưng CNMC vẫn ở lại và thậm chí trao 10 triệu đô la Mỹ cho Công ty kim loại màu của Zambia-Châu Phi, nhờ đó bảo tồn ngành này. Nhìn rộng hơn, các nghiên cứu đã phát hiện ra rằng đầu tư của Trung Quốc vào châu Phi làm tăng mật độ kinh doanh và thúc đẩy tinh thần kinh doanh ở 38 quốc gia bao gồm cả Zambia. Gần đây hơn, công ty viễn thông Trung Quốc Huawei đã cung cấp Wi-Fi và kết nối kỹ thuật số ở 40 quốc gia châu Phi, cho vay 280 triệu đô la Mỹ để xây dựng 808 tháp viễn thông. Cho rằng 60% công chúng châu Phi đánh giá cao các khoản đầu tư của Trung Quốc, rõ ràng đầu tư của Trung Quốc mang lại nhiều lợi ích hơn là chỉ khai thác kinh tế.

Đánh giá lại chủ nghĩa đế quốc kinh tế Trung Quốc

Bất kể tác hại hay lợi ích của một số khoản đầu tư nhất định của Trung Quốc, điều rõ ràng là Trung Quốc không thể và không thể tạo ra một cách hoàn hảo mọi thỏa thuận với Zambia vì lợi ích của họ. Các đề xuất cho vay phải được “cơ quan bảo hiểm tín dụng xuất khẩu Sinosure” của Trung Quốc, các hiệp hội ngành và Bộ Thương mại chấp nhận, dẫn đến áp lực đáng kể từ bộ máy quan liêu này đối với các chính phủ châu Phi phải chấp nhận mà không do dự. Sự chấp nhận nhanh chóng này dẫn đến các dự án được lên kế hoạch sơ sài và nhanh chóng thất bại, do đó gây lãng phí nguồn vốn của Trung Quốc và làm tổn hại đến hình ảnh của họ ở các quốc gia châu Phi. Hậu quả của những thất bại này đã dẫn đến việc Trung Quốc xóa khoản nợ 158 triệu đô la Mỹ cho Zambian vào năm 2006, cuối cùng dẫn đến khoản xóa nợ 392 triệu đô la Mỹ. Mặc dù quy trình phê duyệt của Trung Quốc góp phần vào các khoản xóa nợ này, nhưng vấn đề Zambia tin tưởng rằng Trung Quốc sẽ tiếp tục xóa nợ, bên cạnh các mục tiêu phát triển phi thực tế của họ, cuối cùng là nguyên nhân dẫn đến nợ tích lũy và xóa nợ trong nhiều thập kỷ.

Zambia, với những người cho vay nhiều thứ hai của Trung Quốc và số tiền xóa nợ lớn nhất, vẫn là một ngoại lệ trong kế hoạch lớn của quan hệ Trung Quốc-châu Phi. Tuy nhiên, những nguyên nhân cơ bản của cuộc khủng hoảng nợ cho thấy sự phức tạp của những sai lầm của cả chính phủ Zambian và Trung Quốc trong việc điều tiết sự phát triển. Trung Quốc chắc chắn quan tâm đến sức mạnh kinh tế của mình ở Zambia. Một giám đốc người Trung Quốc của một công ty khai thác đã biện minh cho sự hiện diện liên tục của họ trong cuộc khủng hoảng kinh tế năm 2008 bằng cách tự hỏi, “nếu chúng ta cắt giảm sản xuất… thì người Zambia sẽ nghĩ gì về chúng ta?” Hướng Tây. Tuy nhiên, trái ngược với những phàn nàn của phương Tây, việc tạo việc làm và phát triển cơ sở hạ tầng của Trung Quốc rõ ràng là có giá trị đối với chính phủ và người dân Zambia. Vậy thì, con đường phía trước trong việc ngăn chặn nợ nần chồng chất và cải thiện quan hệ Trung Quốc-Zambia là gì?

Các bước tiếp theo cho Zambia và Châu Phi

Có thể giải quyết các vấn đề kép của việc ra quyết định tập trung và quy định lỏng lẻo đối với đầu tư của Trung Quốc bằng cách tăng cường khả năng thực thi các quy định của quốc hội Zambia. Mặc dù khó có thể loại bỏ tận gốc tham nhũng, chính phủ quốc gia có thể phát triển các ủy ban chiến lược tương tự như Nền tảng tương tác và điều phối quan hệ đối tác của Liên minh châu Phi (AU-PCIP), giám sát quan hệ đối tác với các quốc gia khác. Việc xem xét kỹ lưỡng hơn các kế hoạch đầu tư của Trung Quốc sẽ cho phép Zambia và các nước láng giềng châu Phi tránh các tương tác xa hoa và bóc lột, đẩy lùi FOCAC và áp lực trong nước. Với các ưu đãi kinh tế và chính trị của Trung Quốc trong việc tiếp tục đầu tư vào Zambia, việc đánh giá lại các ưu tiên của Zambia khó có thể dẫn đến tình trạng thiếu phát triển đột ngột. Và mặc dù sự độc lập hoàn toàn về kinh tế dường như khó xảy ra trong tương lai gần, nhưng Zambia ít nhất có thể hướng tới sự bình đẳng hơn trong các thỏa thuận cho vay với Trung Quốc để dần lấy lại quyền kiểm soát các ngành khai thác mỏ và thoát khỏi chu kỳ nợ nần.

Thật vậy, tiến bộ đã được thực hiện. Vào năm 2020, Khuôn khổ chung của G-20 đã tạo ra một cơ chế cho các quốc gia châu Phi nợ nần chồng chất nhận các khoản vay của IMF để đổi lấy những lời hứa tái cơ cấu nợ. Zambia, dưới sự lãnh đạo của tân tổng thống Hakainde Hichilema, đã chấp nhận khoản vay 1,4 tỷ đô la Mỹ với hy vọng tái cấu trúc nền kinh tế thông qua “cắt giảm trợ cấp nhiên liệu và điện trị giá khoảng 800 triệu đô la Mỹ mỗi năm”. Những cải cách kinh tế này, cùng với việc cải thiện tính minh bạch đối với các chủ nợ về mức độ nợ của Zambia, đã làm giảm lạm phát từ 24,4% xuống 9,4% và cam kết các nhà đầu tư mới như First Quantum Minerals của Canada sẽ mở rộng sản xuất đồng. Tuy nhiên, với việc Nam Phi là thành viên châu Phi duy nhất trong G-20 và chỉ Zambia và hai quốc gia khác sử dụng Khuôn khổ chung, sự ngờ vực lịch sử đối với các quốc gia giàu hơn và thiếu đại diện trong việc quyết định các điều khoản tái cấu trúc gây nghi ngờ về tương lai của nợ tái cơ cấu ở Châu Phi. Con đường cứu chuộc kinh tế của Zambia, trong đó cải cách trong nước và quốc tế tiến hành đồng bộ, có thể trở thành ngoại lệ chứ không phải là tiêu chuẩn mới đối với các nước châu Phi đang tìm kiếm sự giải thoát kinh tế khỏi gánh nặng nợ nần và mối đe dọa dai dẳng của chủ nghĩa thực dân kinh tế từ cả phương Đông và phương Tây.